I vår pågående artikkelserie om nedbyggingen av strandsonen har vi foreløpig sett på historien og hvordan nedbyggingen kunne skje.
Flere tidligere administrasjonsansatte og politikere har satt fingeren på et svakt lovverk som de mener rett og slett ikke var i stand til å beskytte strandsonen for nedbyggingen da den pågikk for fullt i vårt distrikt, spesielt fra femti- til åttitallet.
Privatisering av strandsonen
Adgang forbudt-skilt og privatisering av strandsonen førte til avisskriverier i Østlands-Posten allerede på 1930-tallet.
– Det var helt nødvendig å gjøre dette nu. Det er ingen mening i at noen få tusen mennesker kan stenge alle de andre ute fra adgangen til å bade, uttalte justisdepartementets ekspedisjonssjef Augdahl til Østlands-Posten da det ble fremmet et forslag om å gi kommunene adgang til å ekspropriere badeplasser allerede i 1936.
Forslaget ble stemt ned. Slik har lovverket utviklet seg:
- Fra 1954 inntrådte en midlertidig lov om byggeforbud for strandstrekninger,og åpnet for at Fylkesutvalgene kunne nedlegge byggeforbud i et belte inntil 300 meter fra sjøen. Forbudet var ikke generelt, og ga ingen veiledning til hvordan unntaksvurderingen skulle skje. Både Tjølling og Brunlanes innførte byggeforbud i enkelte områder.
- I 1955 fikk hele strekningen fra Stavern til Nevlunghavn et 75 meters byggeforbud. 83 grunneiere ble berørt. Også i Tjølling vedtok Fylkesutvalget et byggeforbud for enkelte eiendommer, og i varierende avstand fra sjøen. I Tjølling ble 69 eiendommer berørt.
- I 1957 ble 1954-loven bestemmelsen endret og tatt inn i Friluftsloven. Friluftsloven bestemte at fylkesutvalgene nå kunne nedsette tidsbegrenset byggeforbud dersom hensikten var å sikre eller fremme friluftslivet dersom området grenset mot sjø eller vassdrag. Friluftsloven ble til, og sa at «enhver har rett til å bade i sjøen eller vassdrag fra strand i utmark eller fra båt når det skjer i rimelig avstand fra bebodd hus og uten utilbørlig fortrengsel eller ulempe for andre».
- I 1965 ble loven avløst av en ny, midlertidig strandlov fordi 1957-loven ikke vernet strandarealene godt nok. Loven flyttet makt fra fylkesutvalgene til formannskapet i den enkelte kommune, og åpnet for at kommunene selv kunne vurdere annerledes og tillate bygging også i strandsonen. 1965-loven etablerte et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjø.
- I 1965 ble Bygningsloven vedtatt. Loven gjaldt planlegging av arealdisponering, og krevde at alle kommuner utarbeidet en generalplan.
- I 1969 vedtok Tjølling kommune sin delgeneralplan, som gjaldt Torsøyhalvøya. Kommunen fortsatte arbeidet med å utarbeide en generalplan for hele kommunen.
- I 1971 ble den midlertidige strandloven erstattet av en permanent lov. Forbud mot bygging i 100-metersbeltet ble videreført. Arealene i strandsonen skulle forvaltes «ut fra en samfunnsmessig helhetsvurdering til beste for brukerne og grunneierne». Dispensasjonskompetansen (hvem som gir dispensasjon fra byggeforbudet) ble flyttet fra kommunene tilbake til fylkesutvalgene. Byggeforbudet i 100-metersbeltet ble videreført.
- I 1976 ble dispensasjonskompetansen igjen flyttet tilbake til kommunene i en ny lov.
- I 1979 vedtok Brunlanes sin generalplan.
- I 1982 entes en rekke kommuner i en høringsrunde at regelverket knyttet til strandplaner generelt og hyttebygging spesielt var alt for komplisert.
- I 1983 vedtok Tjølling kommune sin generalplan.
- I 1984 fikk kommunene viljen sin - krav om egne strandplaner ble fjernet.
- I 1985 ble plan- og bygningsloven innført. Her ble også strandsonevernet tatt inn. Loven forenklet regelverket og bygget videre på bygningsloven fra 1965. Naturvern og friluftsliv skulle stå sentralt i arealforvaltningen, og 100-metersbeltet ble videreført.
- I 2009 ble regelverket blitt ytterligere skjerpet i ny plan- og bygningslov. Målet med lovendringen var å unngå bit-for-bit-utbygging av strandsonen, og det ulne dispensasjonsbegrepet «særlige grunner» tatt ut. Fra 2009 fremgår det direkte i plan- og bygningsloven at det i 100-metersbeltet skal tas særlig hensyn til naturmiljø, kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Også brygger er fjernet, og ikke lenger tillatt.
Dispensasjoner
Helt siden Bygningsloven kom i 1924 har det vært mulig for kommunene å gi dispensasjoner, men etter 2009 er dispensasjonspraksisen strammet betydelig inn for bygging i strandsonen:
– Fordelene ved å gi dispensasjon må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. For strandsonen betyr det at det ikke kan gis dispensasjon dersom hensynet til naturmiljø, kulturmiljø, friluftsliv eller andre allmenne interesser blir vesentlig tilsidesatt», uttrykte statssekretær Heidi Sørensen i Miljøverndepartementet etter lovendringen i 2009.
Kilder: Ot. prp nr. 64 82-83, foredrag om strandsonen 2010, masteroppgave 2019.
Sammenstilling: Håvard Wannebo/Østlands-Posten
I dag har landets kommuner en plikt etter plan- og bygningsloven til å følge opp ulovlige tiltak i strandsonen, også eldre tiltak, men dette ønsker Høyre å endre på.
I april sendte partiet inn et forslag til Stortinget der de ber regjeringen utrede et lovforslag som i praksis vil gi kommunene mulighet til å slippe å følge opp tidligere ulovligheter i strandsonen. Saken skal opp til debatt i Stortinget i oktober.
Her kan du lese hele forslaget til Høyre.
Høyres forslag
I dag har kommuner en plikt etter plan- og bygningsloven til å følge opp tiltak som er ulovlige, uavhengig av hvor gammelt forholdet er, med mindre det regnes for å være av «mindre betydning». Dette forslaget går ut på å utrede muligheten for å endre plikten, men ikke adgangen, til å følge opp ulovlige tiltak. Ved å fjerne eller tidsavgrense plikten vil kommunene få større selvstyre. Forslaget har blitt aktualisert i forbindelse med kommunenes strandsoneprosjekter.
Plan- og bygningsloven har flere sanksjonsmuligheter ved ulovligheter, som pålegg om retting/stans og overtredelsesgebyr. Det er også et straffansvar ved forsettlig eller grovt uaktsom opptreden.
Plikten til å følge opp alle ulovligheter kan utgjøre en urimelig stor byrde for kommunene. I tillegg kan det oppleves som en vilkårlig og urimelig praksis for innbyggere dersom ulovligheten er begått veldig langt tilbake i tid eller av en tidligere eier.
Ulovlighetsoppfølging har blitt aktualisert i mange kommuner i forbindelse med gjennomgang av tiltak i strandsonen. Staten ga kommunene en tydelig oppfordring om å følge opp ulovlige tiltak på begynnelsen av 2000-tallet, men denne gjennomgangen har tatt svært lang tid og pågår fortsatt i en del kommuner. Tiltak som ble etablert på 50-, 60-, 70- og 80-tallet, må omsøkes etter dagens plan- og bygningslov dersom det ikke kan dokumenteres tillatelser eller byggemeldinger. Samtidig er det slik at arkivloven først trådte i kraft i 1999, og en del kommuner har svært mangelfulle arkiver for eldre byggesaker. Bevisbyrden skyves ofte over på innbyggerne, noe som kan oppleves urimelig. Enkelte kommuner, for eksempel Sandefjord og Bjørnafjorden, har praktisert at mindre tiltak som brygger og kaier ikke skal følges opp på grunn av manglende dokumentasjon. Det er likevel usikkert om denne praksisen er i tråd med dagens lovgivning, og en vurdering av en mulig oppmykning gjennom et lovarbeid vil kunne være klargjørende for mange kommuner.
Kommunene bruker store ressurser på ulovlighetsoppfølging, noe som rapporteres på ulovlighetsoppfølging til KOSTRA. Tallene indikerer noe om saksomfanget, selv om tallene ikke sier noe om hvilke tiltak det gjelder, hvor gamle sakene er, vanskelighetsgrad eller hvor mye tid og ressurser kommunene har brukt på sakene. For å sette dette i perspektiv har Bergen kommune i sitt strandsoneprosjekt vurdert mulige ulovlige tiltak på 1 400 tomter i kommunens strandsone siden 2008. Ca. 600 av disse sakene ble vurdert å være av mindre betydning, og snart 15 år etter at prosjektet ble satt i gang, gjenstår det fortsatt ca. 180 saker som er under behandling, og ca. 200 saker som enda ikke er påbegynt.
Regjeringen Solberg ønsket å se på hvilke virkemidler kommunen har og hvilken plikt som er pålagt kommunene i sakene som gjelder forhold langt tilbake i tid. Dette arbeidet ble satt i gang, og det er viktig at sittende regjering fullfører denne vurderingen og sender forslaget ut på høring.
Viktige momenter i lovutredningen bør blant annet være prinsipper om likebehandling og forutsigbarhet. Samtidig er det viktig å understreke at det ikke skal lønne seg å ta snarveier eller bryte regelverket. Utgangspunktet må fortsatt være at ulovlige forhold bør kunne kreves rettet/revet, og at det ikke skal være amnesti bare fordi det tar lang tid før ulovligheter oppdages. Det er også viktig at en eventuell endring av plikten til å forfølge ulovligheter ikke blir et insentiv for å gjøre noe i skjul. Det er de urimelige tilfellene man må forsøke å treffe med en eventuell lovendring.
Miljøhensyn vil også være et viktig moment i en utredning. I en vurdering av enkeltsaker må det avgjørende være om tiltaket gjør skade på nasjonale verdier, som naturvern, kulturvern, jordvern eller strandsonen. Videre kan det være relevant å vurdere hvorvidt en eventuell retting/reversering/riving vil tilføre disse verdiene noe så lang tid etterpå. Utredningen bør også vurdere om vurderingsgrunnlaget i ulovlighetssaker kan være om det er av nasjonal interesse å få tiltaket tilbakeført, fremfor dagens behandling etter plan- og bygningsloven hvor vurderingen er om det er i strid med nasjonale interesser å gjennomføre tiltaket.
En eventuell fjerning eller tidsbegrensning av kommunens plikt til å følge opp tiltak i strid med plan- og bygningsloven, må skje ved en lovendring. I første omgang må et forslag utredes før det sendes på alminnelig høring. Det understrekes at selv om plikten til å forfølge ulovligheter etter plan- og bygningsloven fjernes, vil det fortsatt være adgang til å forfølge ulovlige tiltak dersom kommunen ønsker dette.
En lovendring vil bidra til å øke det lokale selvstyret. Selv om det vil kunne være ulik praksis fra kommune til kommune, vil dette være i tråd med prinsippet om at avgjørelser skal tas nærmest mulig folk.
Forslag
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
Stortinget ber regjeringen utrede et lovforslag om å endre kommunens plikt til å følge opp tiltak som er gjennomført i strid med plan- og bygningsloven, og sende dette forslaget ut på høring.
– Ikke amnesti
I forbindelse med Høyres partileder Erna Solbergs besøk hos jordbærbonde Sondre Austein fikk ØP slippe til med noen spørsmål om saken. Solberg stiller seg helhjertet bak representantforslaget:
– Det er slik at hvis du går 50 år tilbake i tid, så fins lite informasjon i kommunens papirer, og heller ikke hos folk. Derfor mener vi at det bør være opp til den enkelte kommune å bestemme om de vil følge opp, og hvor langt tilbake de ønsker å gå.
– Et amnesti?
– Nei, det er mer en overføring av makt til ordføreren og kommunestyret slik at de kan gjøre disse vurderingene selv, mener Solberg.
– Fra 20 år
Hun sier imidlertid at 50 år kun var et eksempel, og mener at kommunene slettes ikke skal behøve å gå så langt tilbake før de velger å skrinlegge mulige ulovlighetssaker, men at dette må være opp til den enkelte kommune:
– Det er også et annet forslag i dette, der vi antyder at det skal kunne gjelde i saker som er eldre enn 20 år. Mange steder kommer vi over saker hvor det dukker opp spørsmål om det fins papirer, eller om byggetillatelsene eksisterer, sier Solberg.
I forslaget trekkes Sandefjord kommune spesielt fram, fordi Sandefjord har fulgt en praksis der mindre tiltak som brygger og kaier ikke skal ulovlighetsoppfølges – på grunn av manglende dokumentasjon.
«Det er likevel usikkert om denne praksisen er i tråd med dagens lovgivning, og en vurdering av en mulig oppmykning gjennom et lovarbeid vil kunne være klargjørende for mange kommuner», skriver Høyre i forslaget sitt.
– Lokal selvråderett
Solberg forsikrer imidlertid om at Høyre fortsatt ønsker at man skal føre en streng linje, spesielt rundt Oslofjorden.
– Du nekter å kalle det et amnesti. Vil du heller kalle det et «kan-skjønn»?
– Ja. Med lokal selvråderett der man lokalt vurderer om man ønsker å gå tilbake i de gamle sakene, sier Solberg.
Hun understreker:
– Det betyr at man må tenke politisk. Man må ha likebehandling. «Vi liker den fyren med brygga, men ikke han andre, så den saken går vi inn i», det er ikke greit. Man må ha noen prinsipper i politikken – forvaltningen skal være riktig, sier Solberg.
Forvaltningsskjønn
Det er tre ulike hovedtyper forvaltningskjønn:
1. Det første tilfellet er der det fremgår av bestemmelsen at forvaltningen selv kan velge om de vil treffe tiltak. Da brukes ofte ord som «kan», men selve begrepet er ikke i seg selv tilstrekkelig til å fastsette om det foreligger skjønn. Til tider kan begrepet «kan» forstås som skal. Forarbeider kan da gi rettleding. Ellers vil det kunne legges vekt på de hensyn som begrunner forvaltningsskjønn, som f. eks. om vi er på et politisk område.
2. Det andre tilfellet er der det fremgår av bestemmelsen at forvaltningen selv kan bestemme innholdet av et vedtak. Det kan f. eks. stå et vilkår om at det er opp til forvaltningen å «bestemme restriksjoner».
3. Det tredje tilfellet er det mest problematiske, og foreligger der bestemmelsen inneholder vilkår som lovgiver har ment at forvaltningen selv skal bestemme innholdet av. Dersom et vilkår er svært vagt taler det for forvaltningskjønn, som f. eks. uttrykket «særlige grunner». Grunnen til dette er at slike vilkår er lite egnede for rettlig overprøving, noe som igjen belyser at Stortingets mening ikke var å gi vilkåret en slik funksjon. Holdepunkter kan også fremgå av forarbeidene. Dersom formålet med vilkåret er politiske hensyn eller angår et faglig vanskelig område, vil det forøvrig peke i retning av at vilkåret er underlagt forvaltningskjønn.
Kilde: Jusleksikon.
– Tar for mye tid
Den tidligere statsministeren mener at dagens praksis der en hytteeier selv risikerer å bli ilagt bevisbyrden når kommunen er i tvil, altså oppgaven med å bevise at det hytteeieren hevder er riktig, er uheldig.
– Mange steder ser man at kommunene bruker masse ressurser på å følge opp ulovligheter. Dette er tid de heller kunne brukt på å tilrettelegge arealer og jobbe med utbyggingsplaner, mener hun.
Solberg understreker at det er en forskjell på ulike steder i landet:
– Jeg kommer fra Vestlandet, og der er det trengsel rundt strandsonen. Mye er allerede nedbygd. Når du kommer litt inn i Hardanger er det mange steder der du ikke kommer hundre meter inn fra sjøen før du er på fjellet. Og det er forskjell på Oslofjorden med sine to millioner innbyggere, og Finnmark der man lever av hav, turisme og næring som krever nærhet til sjøen, sier hun.
– Ikke mindre lovlig av den grunn
Begrepet «særlige grunner» ble regelmessig brukt av administrasjonene i Tjølling og Brunlanes når de skulle gi dispensasjon fra bygging i strandsonen, spesielt på 70- og 80-tallet. Begrepet ga administrasjonen rom til selv å velge hvorvidt man skulle gi dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen eller ikke.
Tilsynsjurist Thor Håkon Lindstad i Larvik kommune jobber selv med ulovlighetsoppfølging i strandsonen. Han sier at kommunen allerede i dag har mulighet til å henlegge saker som vurderes som «av mindre betydning»:
– Jeg tenker det er en grunn til at forslaget skal debatteres i Stortinget. Hvis dette blir et kan-skjønn der kommunen trekker en linje, da vil administrasjonen få mindre arbeid fordi sakene blir færre. En innvending til dette kan være at en ulovlig brygge ikke blir mindre ulovlig selv om den er 25 år gammel, påpeker Lindstad.
– Redusert konfliktnivå
Juristen sier imidlertid at dersom Høyre får gjennomslag for forslaget og kommunestyret stiller seg bak, så vil han ikke ha noe imot å skulle skrinlegge hundrevis av gamle saker:
– Det er ingen enkel oppgave å grave i gamle arkiver til kommuner som ikke eksisterer lenger, og som vi ikke med sikkerhet kan vite hvordan praktiserte reglene sine. Det er enklere å forholde seg til juss og faktum fra nyere tid, sier han.
Et annet argument for, mener Lindstad, er at et eventuelt gjennomslag for Høyre vil kunne føre til et redusert konfliktnivå i strandsonen.
Fred og ressursbesparelser i bytte mot tapte ryddemuligheter
Tilsynsjuristen understreker at han selv ikke har sterke personlige meninger verken i den ene eller andre retningen, men at han har fulgt saken med spenning. Han er overbevist om at det fins en rekke saker som kommunen foreløpig ikke har fått informasjon om:
– Man bør stille seg spørsmålet om det vil være en fordel for allmennheten om tidligere konflikter henlegges. I praksis vil et gjennomslag for Høyre være en byttehandel, der man bytter fred og ressursbesparelse mot tapte ryddemuligheter i strandsonen. Det er dette spørsmålet politikerne må ta stilling til, mener han.